О работе органов местного управления зарубежных стран

Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуы - ең жоғары деңгейде айтылатын маңызды басымды міндеттердің бірі. Бұл міндеттің шешілуі, ең алдымен, мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқару органдары арасындағы өзара әрекеттесудің тиімділігіне  байланысты болады.

Мемлекеттік билік жергілікті өзін-өзі басқару реформасын жүзеге асыра отырып, мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқарудың шетелдік өзара әрекеттесу үлгісіне назар аудару керек, өйткені осы саладағы тәжірибемізді тарихи тұрғыдан оң мысалдарға бай деп айта алмаймыз.

Как показывает опыт зарубежных стран, в отношениях между органами государственной власти и местным самоуправлением существуют три основные модели взаимоотношений:

• во-первых, модель относительной автономии, которая предо­ставляет независимость органам местного самоуправления, не снижая в то же время роли общенационального государства и региональной власти;
• во-вторых, модель агентств, в рамках которой органы местного самоуправления рассматриваются главным образом в качестве структур, проводящих политику центра;
• в-третьих, модель взаимодействий, в основе которой лежит идея взаимозависимости и сотрудни­чества.

Модели взаимодействия между органами государственной власти и местно­го самоуправления также можно рассматривать с точки зрения страновых раз­личий. Так, в научной литературе по местному самоуправлению выделяются три основные модели взаимодействия: англосаксонская, континентальная и сме­шанная.

Англосаксонская модель характеризуется отсутствием пря­мого подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти, высокой степенью децентрализации управления, отсутствием на местах представителей центральной власти. Она характерна для таких стран, как Вели­кобритания, США, Австралия и может быть соотнесена с указанной моделью относительной автономии.

Континентальная модель прямо противоположна англосаксонской и присуща таким странам и регионам, как Франция, Латинс­кая Америка, Африка. Ее основные характеристики: высокая степень централи­зации, наличие прямого контроля за органами местного самоуправления, соче­тание государственного управления и местного самоуправления в рамках одних административно-территориальных единиц. Она может быть соотнесена с мо­делью агентств.

И, наконец, смешанная модель взаимодействия органов госу­дарственной власти и местного самоуправления сочетает в себе черты как анг­лосаксонской модели, так и континентальной.

В современном мире трудно наблюдать описанные модели в чистом виде. Как правило, даже в одной стране в различных ситуациях могут использоваться разные модели.

Для каждой страны, а в некоторых случаях и отдельно взятой ее части  необходима уникальная модель, кото­рая будет учитывать исторические традиции, межнациональное согласие, веротерпимость, толерантность, потребности местного населения, способствовать развитию местного самоуправления и государства.

Наиболее близким для Республики Казахстан признан опыт Польши. Лидер нации Нурсултан Назарбаев неоднократно отмечал польский опыт реформы местного самоуправления, как наиболее показательный для нашей страны.

Сутью польской реформы была децентрализация государства – то есть, децентрализация власти и средств, а также ответственности – люди получили возможность самим определять приоритеты своего развития, и решать проблемы, с которыми они могут справиться. Жители почувствовали, что действительно могут влиять на происходящее в их городе или регионе. Сегодня основные услуги, обеспечивающие жизнь человека, предоставляются местным самоуправлением. Ему также принадлежит большинство имущества, ранее принадлежавшего государству. Самоуправление явилось подлинной школой демократии для государственных элит, а также самого общества. Создание самоуправления стало толчком для экономического и социального развития – в девяностые годы было построено в десять раз больше сетей водопроводов и канализации, чем за предыдущее десятилетие.

Реформа состояла из двух основных этапов – в 1990 году был создан основной уровень местного самоуправления – гмины(села), а в 1998 г. – повяты (районы) и воеводства (области). Главным механизмом, вошедшим в основу разделения компетенций является принцип субсидиарности, согласно которому задачи должны выполняться на наиболее возможном низком уровне (как можно ближе к конкретному человеку), а передаваться на вышестоящие уровни власти только в том случае, если нижестоящие уровни не могут с нею справиться. Очень важно, что отдельные уровни самоуправления (гмина, повят и воеводство) не состоят в отношении подчинения или зависимости друг от друга. Их полномочия разделены и определены законодательством. Кроме этого, система самоуправления независима также от государства – контроль осуществляется лишь с точки зрения соответствия решений органов местной власти действующему законодательству. Для финансового контроля были созданы специальные, независимые от правительства, институты – региональные расчетные палаты.

Следующее - «Прозрачность местного самоуправления» содержит различные сведения о программе «Прозрачная Польша». Органы местного самоуправления участвовали в этой программе добровольно. Создание подлинного местного самоуправления в некоторых местах привело к созданию «локальной идентичности», то есть чувства гордости за свое место проживания – так, например, ситуация выглядит во Вроцлаве. Самоуправление дает возможность участия граждан в процессе осуществления власти – не только через выборы один раз в четыре года, но также в повседневной деятельности. Они могут осуществлять, так называемый, общественный мониторинг – могут требовать от властей информацию, а она должна им ее предоставить, должны иметь законодательную инициативу, граждане должны быть обеспечены прозрачными и понятными процедурами, на основании которых должно действовать самоуправление. Прозрачность ограничивает возможности коррупции, и ставит перед местным самоуправлением особые требования и стандарты. Именно этому была посвящена программа «Прозрачная Польша». Обладание сертификатом «Прозрачной Польши» является, своего рода, подтверждением качества информационных услуг и прозрачности данного органа местного самоуправления. Сертификат является знаком отличия и принадлежности к узкой группе единиц местного самоуправления, которые возложили на себя дополнительные обязанности в сфере отчетности перед населением.

Третье  - это «Стратегия развития в местном самоуправлении». Необходимость разработки стратегий напрямую связана с членством Польши в Европейском Союзе. Именно единицы территориального самоуправления являются одним из самых главных бенефициариев структурных фондов, за средства которых финансируется строительство дорог, очистных сооружений, или же социальные проекты, как, например, курсы для безработных. Стратегия является неотъемлемым условием получения средств – органы самоуправления должны проводить долгосрочную и систематизированную деятельность. Средства ЕС не получают «автоматически». Можно их получить исключительно на конкретные действия, которые вписаны в стратегию развития отдельных уровней местного самоуправления. Стратегии должны быть написаны в соответствии с определенной методологией, в том числе должны быть выставлены на общественное обсуждение.

Конечно же, реформа местного самоуправления встречала и все еще встречает на своем пути множество проблем: постоянные попытки государства и отдельных партий контролировать деятельность местного самоуправления, недостаточные – по мнению многих деятелей самоуправления - средства на деятельность, которые часто несоразмерны поставленным задачам.

В нашей стране в целом сформирована структура, аналогичная польской. Наряду с сельскими, в крупных городах Республики Казахстан (Астане, Алматы, Караганде, Шымкенте) созданы административные районы. В других городах областного значения действует централизованное управление.

В данном контексте использование польского опыта является весьма приемлемым к нашим казахстанским реалиям, особенно в вопросах организации выборов в органы местного самоуправления на селе. В свете озвученного президентом страны курса на выборность акимов, в том числе и сельских, данное направление польского опыта может считаться наиболее востребованным для нас.

Что касается вопросов, связанных с финансовыми возможностями и компетентностью органов местного самоуправления, то использование польского опыта потребует от Казахстана создание соответствующей правовой основы, т.е. законодательного закрепления финансового статуса отечественных органов местного самоуправления и их полномочий. Поэтому на сегодняшний момент именно юридические вопросы являются одними из наиболее актуальных и проблемных в реализации реформы местного самоуправления в нашей стране.

Вместе с этим, не следует полностью копировать польскую модель, потому что она сформирована на основе совершенно другой культуры, ментальности, человеческого миропонимания, мировоззрения, исторического прошлого.  Для Республики Казахстан главным в вопросе развития местного самоуправления является сохранение уникальности, специфичности нашей политической системы и общества.

Вместе с этим, говорить об эффективности и тем более о завершении строитель­ства отечественной модели пока рано, потому что период становления нашего суверенного государства ещё незначителен и не имеет большого исторического опыта в формировании казахстанской модели местного самоуправления.

Органы государственной власти в Казахстане чаще всего рассматривают органы местного самоуправления как подчиненные, а не партнеры. Необходимо уходить от этих стереотипов, которые имеют глубокие исторические корни. Для этого следует опереться на богатый зарубежный опыт и использо­вать его при строительстве казахстанской модели местного самоуправления.